2009年08月25日蘋果日報
防災及救災可以說是國家最古典的功能之一。同時，因為災害防救的特殊性，單靠市場機能幾乎不可能達到供需的平衡。在此意義下，災害防救政策可以說是公共政策中的公共政策，不分東西，不論左右，國家在這個領域裡一直扮演著無可替代的角色。
災害防救政策和其他的政策領域相比，具有相當的特異性。首先，最突出的就在於它的「非日常性」。其次，則在於它的「複雜性」。「非日常性」使得災害防救政策的政策效果，難以實證；費用對效果的分析結果，也難有說服力。「複雜性」則是指災害防救政策涉及的行政機關及法令極為龐雜，法令的統合及各機關間的協調極為不易。例如，在日本，與防災、救災及災後重建相關的法令至少超過300種；業務相關的行政機關，單單中央政府就有29個。
日本和台灣一樣，地處颱風的必經路徑之上，自古以來，常有風災。1959年9月的伊勢灣颱風，造成日本愛知、三重兩縣5098人喪生，是戰後日本傷亡人數僅次於阪神大地震的自然災害。災後，日本政府有感於防災救災體制的不備，於1961年通過了「災害對策基本法」，希望藉由「災基法」的制定來整合中央各部會，地方政府及民間部門的各種防災救難資源。
救災效率未如人意
但是1995年阪神大地震發生，日本防災救災體系依舊無法因應阪神大地震這種規模的災害。當時神戶市長說：「震度6乃至於7的直下型地震，發生機率是以幾千年、幾萬年作為單位。這種天災不管發生在哪裡，結果都差不多。如果以這種規模的災害作為防災標準，都市就成不了都市了。」這是日本人特有美學，抵抗時不屈不撓，認輸時倒是放棄得乾乾淨淨。看似矛盾，其實統一。京都學派巨匠，和辻哲郎在他的名著《風土：人間學的考察》中，就用颱風來時猛烈卻又突發突滅的特性，點出日本人雙重性格。
經過了阪神大地震的痛擊之後，1995年，日本政府對「災害對策基本法」進行了全面性的修正。1997年，再對國家及地方層級的「防災基本計劃」同時進行檢討。新法中，除了對首相救災權限的強化，自衛隊派遣程序的簡化，最值得注意的是，日本已經意識到政府作為災害防救核心的極限，新的「防災基本計劃」已嘗試要將現地住民納入防災政策網絡的核心。這可以說是日本災害防救思想的一大轉變。
反觀台灣，近日來我們也正為颱風帶來的災難所苦，傷亡人數至今仍難統計，數以萬計的人無家可歸，家財產業一夕之間化為烏有。同時，因為救災效率未如人意，政府的威信也在數日之間跌落谷底。
災後第二周，在政治過程不明的情況下，總統府宣布，政府將在中央成立「災害防救署」，取代現有的消防署；以及在各縣市設立「災害防救局」，以求整合並補足現有的災害防救資源的不足。這樣的對症療法，不須要批評，不過也不值得讚賞。只是這種典型的官僚主導型政策思考，除了再分食掉我們一大筆血稅之外，什麼都不會改變。不過，我們仍然期待，以這次人民及土地的苦痛為契機，在台灣，「新中央地方關係」以及「住民型公共政策的構築」，可以在政治過程中開始被提起。
作者為東海大學通識中心助理教授、日本京都大學法學博士
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